吴忠市利通区购买农村环卫保洁服务项目案例

    吴忠市利通区地处宁夏回族自治区中部，是吴忠市政治经济文化中心，辖区面积1384平方公里，总人口41.48万，农业人口25.68万，12个乡镇，1个林场，1个农场，106个行政村。2018年，为深入贯彻落实党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，大力实施乡村振兴战略，彻底改变利通区农村环境卫生“脏、乱、差”现象，利通区政府开始实施农村环卫保洁服务项目。该项目的实施解决了农村环卫管理主体不明、责任不清的问题，全面提升了农村环境卫生管理整体水平和作业效率的同时，有效地改善了利通区城乡人居环境质量。

一、实施原则

以“建立与城镇发展相适应的农村环卫体制，实现城乡环卫一体化”为目标，按照“管干分离、市场运作、效能优先”的原则，积极推行农村环卫保洁作业市场化，实现环卫保洁管理与作业分离，建立健全市场经济条件下的农村环境卫生保洁新机制。

二、购买内容

利通区城市建成区之外（东至清水沟、南至金积大道、西至滨河大道、北至塑方路）之外的所有乡镇（场）全覆盖。10个乡镇和1个林场、1个农场的清扫保洁及生活垃圾（包括无主建筑垃圾）清运；农村公厕、垃圾收集站的日常保洁和管理服务；环卫专用车辆和其它环卫设施、设备的维护、维修、管理和增配更新服务；以及特殊情况下的各类环卫保障等服务。

服务范围：10个乡镇和1个林场、1个农场所辖乡镇镇区、行政村及所辖自然村、庄点公共场所、闲散空场地、主次干道、沟渠、湖泊、林地、农村道路等。共涉及106个行政村，保洁总面积1384万平方米，以及17座农村公厕、19座垃圾收集站的管理运营维护。

（一）乡镇（场）集镇区域。主要指各乡镇政府驻地、集镇区域：街道路面干净整洁，无垃圾、无人畜粪便、无碎砖瓦泥土、无塑料袋等白色污染物；环卫设施规划合理、摆放有序、外观整洁，垃圾清理及时无垃圾外溢现象；街道线杆、墙体无张贴小广告、牛皮癣等乱贴乱画乱挂的现象。

（二）村庄庄点区域。主要指对村庄内的道路、池塘、庄前屋后进行清扫保洁，做到“四无四净”；四无：即无堆积物、无砂石泥土、无果皮纸屑、无动物尸体及粪便；四净：即路面净、墙面净、线杆净、环卫设施净。

（三）公共场所及闲散空场地区域。主要含集镇区域公共广场、农村休闲文化活动场所、粮场及其它闲散空场地，无乱堆乱放、无白色垃圾，设施摆放整齐、干净整洁、管理到位。

（四）主次干道区域。主要指农村乡镇（场）范围内的省道、县道、乡道、村道的绿化带、道路两侧50米视线范围内，主次干道每日两普扫，背街小巷一日一普扫，不间断保洁。

按照道路保洁的要求对路面及路肩杂草、枯草、枯枝、落叶及白色零星垃圾等及时清理，并运至指定处理场所。

（五）河、沟、渠、湖泊及林带区域。主要指农村乡镇（场）辖区范围内的湖塘、排水沟道、灌溉渠系的水面、沟底、沟坡、沿沟路、林带及可视范围之内的清理保洁，做到无垃圾堆放、无漂浮物、无白色垃圾。

（六）垃圾中转站、公厕管理区域。主要指农村乡镇（场）已建成的19座垃圾收集站及17座公厕实施专人管理，规章制度健全，操作人员持证上岗。将收集站集中的垃圾按时全部转运至垃圾焚烧发电厂或垃圾填埋场进行无害化处理，不得随意倾倒；收集站设施设备定期维修保养，严格按照操作程序工作，机器设备严禁带病工作。公厕根据季节做到按时开放、无乱堆乱放、无异味、便池干净整洁、按照季节定期喷洒灭蝇药品，内部设施运行正常。

三、购买程序

（一）制定运行方案。2017年10月，按照利通区政府要求，相关部门先期组织人员对利通区农村各乡镇环卫基本情况进行了调查摸底和基础性数据汇总统计；依据我区农村实际情况，起草了《利通区农村环卫保洁市场化运行方案》并呈送区委政府审议并通过。

（二）明确服务范围。对利通区城市建成区（东至清水沟、南至金积大道、西至滨河大道、北至朔方路）之外的10个农村乡镇、1个林场、1个农场所辖乡镇镇区、行政村及所辖自然村、庄点公共场所、闲散空场地、主次干道、沟渠、湖泊、林地、农村道路等。共涉及106个行政村，保洁总面积1384万平方米，以及17座农村公厕、19座垃圾收集站的管理运营维护。

（三）完善购买程序。2018年3月，在吴忠市公共资源交易中心进行了公开招标，共有六家服务公司进行了公开竞标，经竞标，最终由成都黄大姐保洁服务有限公司以每年1683.5万元中标，中标期为五年。2018年4月18日，原利通区环境保护和环境卫生综合管理局代表利通区人民政府与中标企业成都黄大姐保洁服务有限公司签订《利通区农村环卫保洁市场化服务项目承揽合同》。2019年，按照属地管理的原则，利通区政府承担国有巴浪湖农场和孙家滩六个行政村的社会事务，2019年3月，由农业农村局、城乡环卫中心牵头，代表利通区人民政府与成都黄大姐保洁服务有限公司签订《关于吴忠市利通区巴浪湖农场、孙家滩农村环境卫生清扫保洁补充协议》，由成都黄大姐保洁服务有限公司负责承担巴浪湖农场和孙家滩6个行政村环卫保洁工作，每年增加保洁经费340.21万元。

四、承接方式

按照“全方位覆盖、无缝隙对接、市场化运作、一体化管理”的工作格局，利通区人民政府引入“服务外包”模式，于2018年5月通过政府购买服务的方式，将农村环境卫生作业推向市场化，实现了“作业”与“管理”分离，用市场手段破解我区农村环卫保洁的难题。

（一）建立试运行模式。前三个月为试运行期及人员、车辆、环卫设施设备补充等，同时做好交接后环境卫生保障工作。试运行期将不进行考核扣罚，但乙方必须保证环境卫生干净整洁、垃圾日产日清，及时整改落实甲方及各乡镇指出的环境卫生等相关问题。

（二）缴纳履约保证金。乙方交纳人民币150万元（壹佰伍拾万元整）作为本合同的履约保证金，合同到期后三个月内甲方一次性无息退还。

（三）做好对接移交工作。由主管部门负责协调，促使保洁服务公司进入我区各乡镇开展摸底调查，主要做好人员对接、各乡镇服务区域交接、环卫设施设备交接等前期准备工作。

1.人员交接配备：中标企业要优先录用现有各乡镇（场）环卫工人、管理人员、司机等，特殊情况协商解决；所有管理员、保洁员、司机、装工全部从当地招聘，优先选择建档立卡贫困户、困难居民家庭，解决农村地区就业。企业与每位员工签订劳动合同，并购买意外伤害及工伤保险（包括管理人员和保洁员）。

由保洁公司按照镇区村庄每600人设置1名保洁员，连村路10万平方米配备1名保洁员，每座农村垃圾中转站配备2名管理员，每座水冲式公厕配备2名保洁员的标准对各乡镇现有保洁人员进行移交使用，不足部分按照合同标准要求由保洁公司另行招录配备。

2.环卫车辆移交接配备：将现有低质易损易耗如垃圾箱、果皮箱无偿提供给中标企业使用；对于农村环卫车辆，保洁公司根据项目实施情况，与各乡镇对接协商，在不改变设备原有属性的前提下，由中标方租赁使用，以上车辆由各乡镇（场）登记造册后由政府统一移交给中标企业。中标企业保证现有车辆的国有资产不损失的情况下，按照标准每年增配相应的环卫设施和车辆。

接收各乡镇现有环卫机械车辆39台。其中，大型勾臂车2台，叉车15台，垃圾转运车19台，洗扫车1台，压缩垃圾车3台，装载机1台以及接收乡镇原有的电动三轮保洁车184台。

3.环卫设施移交接：19座农村垃圾收集站及17座农村公厕全部移交给中标企业进行规范化、常态化管理。农村生活垃圾收集站垃圾全部转运至垃圾焚烧发电厂或垃圾填埋场进行无害化处理。

（四）保洁公司提供保障

1.增加人员及设施情况。为更好的开展农村环卫保洁工作，成都黄大姐保洁服务有限公司在接管原有人员设备的基础上，调配人员和必要的机械车辆投入到利通区农村环卫市场化工作中。其中，配置管理人员4人，项目经理5人，项目主任4人，工程部12人，合计25人。招聘新增保洁员200余名，使农村保洁人员达到了680余名。购置装载机2台、拖拉机2台、勾臂车3台、清扫车1台、高压冲洗车2台、垃圾箱（桶）600个，配备管理检查用车7台。

2.建设智慧环卫管理平台。由中标企业建立数字化智慧环卫管理平台，对农村生活垃圾收集、转运及道路清扫保洁实施数字化管理，管理系统同步并入区数字化环卫监管系统及各乡镇（场）的监管系统，接受区政府的监督，信息平台建设纳入环卫基础设施建设范围。对所有作业车辆运行路线轨迹、人员岗位安排及工作进展情况进行统一管理，并在数字化管理平台上实时反馈，及时了解、跟踪环卫作业数据动态和垃圾收运流程，从而实现了高效化管理，数据化服务，更好地支撑农村环卫保洁服务工作。

（五）全面提供服务。2018年5月1日，中标企业成都黄大姐保洁服务有限公司正式进入我区为各乡镇提供环卫保洁服务，进入初期，在各乡镇成立保洁突击队伍，从主干道路延伸至村庄巷道逐村进行突击整治，对沉积垃圾开展清理整治，整治一个接管一个，接管后按照作业标准要求进行常态化环卫保洁服务，显著改善了农村环境卫生状况。

1.集中对各乡镇镇区道路及集市进行整治，使镇容镇貌有了大幅转变，租用机械对各乡镇垃圾箱体周边积存垃圾进行清运，短时间实现箱体周边无暴露垃圾。组建维修队，对各乡镇所有的垃圾箱等环卫设施设备进行维修翻新，共维修垃圾收集站设备4台、维修损坏垃圾箱620个、重新打磨喷漆垃圾箱6200多个。

2.排查乡镇常规路段重点村落开展整治，清除道路两侧杂物垃圾，使主干道路两侧短时间内实现了干净整洁。

3.对各乡镇内的村道、延伸支道及边沟进行整治。狠抓薄弱环节，细化任务、夯实分工，重点对乡镇背街巷道、盲区盲点、村落庄点进行全面排查，按时整改落实。

4.以村部、生产队为整治重点，解决村民房前屋后、空场地、边渠等杂物乱堆乱放问题，清运大面积堆放的秸秆，有效提升了乡镇的整体环境卫生质量。

5.将部分镇区现有的机运式垃圾箱更换为分类式果皮箱，使农村环卫设施上了一个新台阶。同时，优化机械化作业，提升整体机械化作业能力及水平。将垃圾人工清运与机械清运相结合，确保辖区内垃圾日产日清；

6.提高机械化作业程度，推行道路洒水降尘作业，实行重点地段重点冲洗，加大冲、洒、洗频次，对突发性道路污染及时冲洗，确保农村主干道路干净整洁。

五、项目成效和亮点

该项目借助农村环卫市场化运营项目的实施的有利时机，充分发挥城市环卫监督管理的优势和高标准的作业模式，实现城乡环卫管理机制及作业模式有机的结合，从而使管理体制、清扫保洁、垃圾收运处置、日常监督检查实现“四个一体化”，最终实现城乡环卫一体化管理的总体目标，巩固提升了农村人居环境建设成效。

（一）管理体制实现一体化

通过机构改革和农村环卫市场化运营管理机制，将农村环卫市场化运营管理的职责合并到城市环卫管理部门，成立利通区城乡环境卫生管理中心，统一对城乡环境卫生进行有效的监督管理，逐步实现农村环卫作业的管理和作业标准向城市环卫管理和作业标准靠拢，农村环卫实现智慧化管理，同时兼顾综合执法管理，实现城乡环卫管理体制一体化。

（二）清扫保洁实现一体化

利通区农村环卫清扫保洁等环卫工作，按照城市环卫管理的理念和标准实行环卫市场化运营，并实现全覆盖，由成都黄大姐保洁服务有限公司吴忠分公司承担，严格按照人口数量及面积配足配齐保洁人员，并将清扫保洁从行政村延伸至自然村。实行网格化管理机制，截至目前运行进入常态化，通过农村环卫市场化运营，确保利通区农村环境卫生基本达到干净整洁的效果。

（三）生活垃圾收运处置实现一体化

利通区农村生活垃圾收集转运采取二次转运的模式，由市场化运营公司按照“户分类、村收集、乡运转、区处理”的模式进行收集转运处理，达到日产日清。一是将城郊农民安置区的生活垃圾全部纳入城市转运系统，提高了农村垃圾有效转运和无害化处理率；二是按照城市环卫设施配备的标准，对已建成的21座农村垃圾中转站设备交由保洁公司按城市的标准统一管理，并与城市接轨，统一集中清运至垃圾焚烧发电厂进行焚烧处理；三是农村集镇推行垃圾袋装化收集，按照城市环卫袋装化收集的做法，在金积镇、金银滩镇、高闸镇、板桥乡率先示范推行垃圾袋装化收集作业，并在镇区沿街面摆放安装垃圾分类收集箱，以点带面逐步纵深推广。四是生活垃圾无害化处理设施共享共用。目前，我区已建成运行的垃圾无害化填埋场3座、焚烧发电厂1座、餐厨垃圾处理厂1座、大件垃圾拆解中转场1座。农村日收集清运处理生活垃圾130吨左右，与城市同步全部进入焚烧厂进行焚烧发电处理，农村生活垃圾无害化处理率达到100%。实现了“政府监管、企业服务、群众受益”的良性运作。

（四）日常监督检查实现一体化

建立健全农村环境卫生管理制度，出台《利通区农村环境卫生考核办法》和《利通区农村环境卫生督查标准》等制度，建立“区农业农村局指导、乡镇主体管理考核、环卫中心监督、保洁公司实施”的农村环境卫生清扫保洁四级督导检查体系，形成了“科学规范、高效运转、责权明晰”的管理机制。采取“日督查、周通报、月考核”相结合的方式，加强日常检查、随机抽查、及时通报等多种手段，严格督导，严格考核，倒逼保洁公司做好农村环卫保洁工作，使农村环境卫生实现了常态化管理，逐步走上了规范化、制度化、标准化的监督管理道路。2019年1月至11月份，下发督查问题3455处：其中下发整改问题818处，下发扣罚问题3007处，扣罚经费62.8万元，整改率达到100%，确保了农村环境卫生达到长效化管理目标。

六、项目体会及完善措施

（一）项目体会

宁夏吴忠市利通区购买农村环卫保洁服务项目是吴忠市委、市政府和利通区委、区政府着眼于提升农村人居环境、改善城乡环境卫生的一项重大举措和创新探索，对有效规范利通区农村生活垃圾收集处理行为，科学管理农村生活垃圾转运工作，实现城乡环卫一体化具有十分重要的现实意义。购买农村环卫保洁服务项目虽然取得了一定的成效，但仍然存在不少的问题，需要逐步解决。主要是：

1.社会服务效益不明显。保洁公司以经济效益为主，没有配备或接收足量的垃圾收运设施，而是采取少投入或降低垃圾的收集转运频次来提高创收；不愿按照要求投入一定的农村环卫设备，导致农村环卫设备更新不到位，未能良性均衡发展；

2.人员配备不足，年龄偏大。没有按照标准配备足量的保洁人员，而是一味的通过减员来提高创收，同时为了减少人工成本，大多招收的年龄在60岁上下的人员，导致人员精神状态不佳，工作效率低；

3.环卫设施设备的管护和维修保养不到位。现有的农村环卫设施设备已运行5年以上，移交给保洁公司使用后，没有对农村环卫设施设备进行有效的维护保养，可能在保洁公司5年合同到期时基本全部处于瘫痪状态。

4.其他垃圾清理存在的困难。利通区属于农业县区，因此每年会产生大量的建筑垃圾和农业生产垃圾（包括温室生产垃圾、树枝、秸秆、杂草）等，这些内容没有列入农村市场化服务购买范围内，造成垃圾清理困难，清理成本高，垃圾收集转运较困难，给农村人居环境整治造成一定的困境。

（二）完善措施

1、加大对农村环卫市场化保洁服务的监督管理。建章立制，通过严格的监督检查机制，督促保洁公司全力做好农村环卫保洁、垃圾分类收集转运等工作，确保农村垃圾清运达到日产日清。重点对人员配备、设施设备运行情况进行管理，完善各项管理考核机制，形成有效的监督管理办法，以更加规范的管理机制促进农村环境卫生质量全面提升。

2、增加政府购买服务项目的财政预算，规范资金使用行为。政府在公共财政预算中应增加对农村环卫保洁项目的预算，提高农业垃圾的清理、人员工资待遇、设施设备配置等经费，使之向规范化、制度化方向发展。在资金方面安排除了以财政资金支持为主的项目之外，还应探索多元化资源汲取途径，加大社会公共服务方面的投入，保障农村环卫保洁项目的长期可持续发展。

3、完善政府购买服务的科学评估与监督体系。政府设立第三方评估机构，对农村环卫保洁服务项目进行可行性和绩效评估，对购买服务项目数量、质量和资金使用进行考核评价，将服务群众满意度作为重要内容，结果作为选择承接主体的重要参考依据，提升政府购买服务质量水平。同时应加强监督管理，建立严格的监管体系来提高项目服务的质量，促使农村环卫市场化运营工作有序进行，真正做到群众满意。