政府购买居家养老服务绩效评价指标体系探究（上）

 ——我国政府购买居家养老服务的政策与实践

■ 昝妍

    一则视频昭示建立政府购买居家养老服务的绩效评价成为当务之急

    近日，一则视频在网络“走红”，引发社会广泛关注。视频显示，四川省达州市通川区一家养老服务机构在上门给老人服务时，老人们竟变成“摆拍道具”。上门服务的工作人员给老人理发，只拿梳子比划两下拍完照片就换了下一位老人；给老人洗脚，老人刚把脚放进盆里不到5秒，就被工作人员要求拿出来……从视频画面来看，这些服务人员作假拍照“轻车熟路”且毫不遮掩。

    视频一出，通川区委、区人民政府立刻展开调查，调查结果显示，承担通川区政府购买养老服务的项目的机构为慕青居家养老服务中心,该中心的工作人员在实施政府购买的居家养老服务过程中存在“擅自改变操作流程”“未严格按照合同约定内容进行服务”等行为。目前该市主管部门已暂停其服务活动，依法终止与该中心签订的合同、追究其违约责任，并将其列入“不良行为记录名单”。据悉，这家养老机构通过公开招标的方式承接了通川区政府购买养老服务的项目，为该地区8116名老人提供部分居家养老服务，每名老人享受价值150元的服务，由政府财政付费交付给养老机构。笔者在此前公布的政府购买养老服务的招标文件上看到，该项目居家养老服务的购买主体为通川区人民政府，具体由通川区民政局组织实施；政府购买居家养老服务项目按年度实施，由通川区民政局、财政局按照政府采购相关规定，采取公开招标方式选定有资质的居家养老服务社会组织作为承接主体，并签订购买服务合同，明确购买服务项目有足浴、理发、剪指甲等。居家养老服务“作秀”视频“走红”后，该市民政局下发了《关于立即开展政府购买居家养老服务项目清查整改工作的通知》，要求各县（市、区）民政局对2018、2019年政府购买居家养老服务项目设计、实施、监管等情况全面进行清查，明确整改措施和整改时限，落实责任领导、责任股室和责任人，确保整改到位。整改之外，我们是否更应反思如何才能把政府购买公共服务的良好初衷落实到每一个环节、政府对购买的居家养老服务是否进行了绩效评价？若有绩效评价，是否绩效评价原则与指标是否出了问题？

    随着我国政府购买公共服务的财政支出比例逐年的提高以及我国老年人口规模的日益庞大和老龄化程度的不断加深，老年人对生活照料和精神慰藉等的需求日益强烈，政府购买居家养老服务正逐渐成为政府履行养老服务职能的主要形式。笔者在对国内外政府公共管理绩效评价理论研究的基础上，结合居家养老服务的特点引入平衡计分卡（Balanced Score Card,简称BSC）绩效评价方法，从内部流程、财务、客户、学习与成长四个维度设计政府购买居家养老服务的绩效评价指标，构建出较为适合我国居家养老服务的绩效评价模型，以期为完善我国政府购买养老服务绩效评价研究提供一些可行性或可借鉴性的理论。

    居家养老服务是我国广泛的养老方式

    根据有关统计，我国65岁及以上的老年人口将达3.8亿，占总人口比例近30%；60岁及以上的老年人口将接近5亿，占总人口比例超三分之一。随着我国老龄化人数的迅猛增长,我国社会需要承担的养老“包袱”将越来越重。党的十八大以来，习近平总书记、李克强总理多次主持会议专题研究，做出一系列重要指示批示，财政部、民政部等多部门深入学习贯彻党中央、国务院决策部署，加紧完善积极应对人口老龄化顶层设计，优先保障群众基本养老需求。目前我国的社会养老服务体系主要由居家养老、社区养老和机构养老三种养老方式组成。从2016年统计年鉴可知，我国现阶段这三种养老方式的使用比重分别为96%、1%和3%。很明显，居家养老在我国属于广泛的养老方式。

在我国，2015年全国老龄工作委员会办公室出台了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》中，对居家养老服务的定义作了解释和说明：居家养老服务是政府和社会为发起和主导者，社区作为载体和依托，为居家老人提供生活照料、医疗保健、家政服务和文化服务等多方面的服务形式。居家养老服务不但结合了传统的家庭养老的优点，而且还结合了社会结构养老的优点。目前我国居家养老模式大致可以分为四种运作方式：政府主办、层级联动；政府主导、中介运作；政府资助、机构主办；政府购买、市场运营。政府购买居家养老服务方式是政府不参与建设或资助社区居家养老服务机构和设施，而是由政府全部出资或部分资助，向民间组织或企业购买服务，为特定的服务对象(如三无老人、五保老人、军烈属老人、独居的特困老人和残疾老人等)提供所需要的各种养老服务。

    我国政府购买居家养老服务的政策与实践

    政府购买养老服务对我国来说，属于舶来品。从20世纪70年代，以英美为代表的西方国家为应对人口结构和社会服务需求的变化，率先尝试以政府购买的方式拉开居家养老的序幕。英国政府颁布了《国家健康服务和社区照顾法案》，把市场机制引入到养老服务供给领域，打破了之前由公共部门垄断养老服务的业务。据统计，截至2013年英国政府已把90%养老服务承包给非营利组织或营利组织等，公共部门仅负责居家养老服务购买的委托和监管工作。

    在我国，20世纪70年代香港地区率先在养老服务方面引入社区照顾的概念，提出“居家照顾”的方式避免低龄老人过早住养老院，倡导社区与社区居民互助合作，将养老服务“迁入”老年人家中，入户服务。在内地，居家养老最早一次被官方使用始于2001年5月民政部发布的《“社区老年福利服务星光计划”实施方案》，指出“建立和完善社区老年福利服务网络，为居家养老提供支持，为社区照料提供载体，为老年人活动提供场所”。2014年《关于做好政府购买养老服务工作的通知》，明确提出“到2020年要基本建立比较完善的政府购买养老服务制度……”2015年《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》指出“鼓励私营资本向特殊老年人群体提供助餐、托养、助浴和上门照护等服务”。2016年《关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》提出“要通过政府扶持、社会力量运营、市场化运作，全面提升居家和社区养老综合服务能力，以满足绝大多数有需求的老年人在家或享受养老服务的愿望”。2017年民政部、财政部联合印发了《关于做好第一批中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》，对居家养老护理人员培训做出详细规定。2019年，国务院办公厅印发了《关于推进养老服务发展的意见》，其中指出，支持养老机构运营社区养老服务设施，上门为居家老年人提供服务。将失能老年人家庭成员照护培训纳入政府购买养老服务目录，组织养老机构、社会组织、社工机构、红十字会等开展养老照护、应急救护知识和技能培训。大力发展政府扶得起、村里办得起、农民用得上、服务可持续的农村幸福院等互助养老设施。由上可以看出我国从政策层面，政府购买居家养老服务政策在不断完善，从人力、设备、资金等方面对居家养老服务提供了有力的保障。实践方面，我国内地的政府购买居家养老服务发端于上海。2000年上海率先在改革社会管理体制过程中提出并推行政府购买公共服务。上海卢湾区等六个区的12个街道开展了依托养老机构开展居家养老的试点工作。2003 年南京市鼓楼区也开始推出政府购买服务、民间组织运作的“居家养老服务网”工程，由民间组织“心贴心社区服务中心”的工作人员为独居老人提供居家服务。随着政府购买居家养老服务的政策推进和实践发展来看，我国多地已初步形成了较为健全的政府购买居家养老服务机制，大部分老年人也能享受到了优质便捷的居家养老服务。政府购买居家养老服务虽取得良好的社会效益，但在一定程度上仍有不足。

    第一，政府购买居家养老的服务使用者满意度较低。北京大学政治学研究中心主任、政府管理学院院长俞可平在其《中国公民社会的制度环境》一书指出，政府购买居家养老的使用者满意度较低这主要由于政府购买主体间关系不对等造成。政府购买居家养老服务涉及购买者、承接者和服务使用者三方主体。理想的政府购买居家养老服务中的购买方和使用者之间的管理应该是平等的。居家养老服务的使用者即老年人应根据自身的居家养老服务需求向政府提出诉求，政府根据老年人的服务需求购买服务，然后老年人根据服务享用的的感受和体验及时向政府反馈信息，政府根据老年人的反馈对提供服务的机构进行检验、考核，服务机构再改进、调整。但我国政府购买居家养老服务中，老年人处于明显的弱势地位。政府作为购买居家养老服务的政策制定者，具有压倒性的意志表达权忽略老年人的需求。老年人由于文化水平的限制、社会环境因素等无法参与到政府购买居家养老服务的政策制定中，也没有实时直接向政府反馈服务的意见和建议。另外，理想的政府购买居家养老服务中的承接者和服务使用者之间的关系应是服务的承接者根据政府政府购买合同的要求切实履行各项服务，使服务使用者感到满意。但在实践中，一些社会组织为了成功中标政府购买服务的项目故意压低报价，过度压低报价后并无正常履约服务的能力，因此会降低服务质量。长期以往下去，服务使用者对政府购买的服务满意度降低。其次，政府从公民的收入中获得税收,并且将其转变为公共物品和服务,所以公民对公共物品或服务供给的满意度与公民对政府的信任度二者是密不可分的。如果服务使用者对政府购买的服务满意度不高也会直接影响公众对政府工作满意度、信任度降低。

    第二，政府购买居家养老服务机构管理水平有待提升。居家养老服务机构指为居家老人提供安全守护、生活照料、医疗护理、精神慰籍、紧急救援等方面养老服务的各类机构。根据《中国社区居家养老发展报告2018-2019》，我国居家养老护理服务管理水平有待提升。主要体现在居家养老护理机构内部管理、项目服务管理、项目人员素质三个方面。首先是，机构内部管理层权责不清，管理混乱没有建立包括行政管理、财务管理、生活料理制度、后勤保障制度、质量监督制度等在内的规章制度。其次是，项目服务管理缺乏包括环境、设施设备、安全与应急、职业健康、合同管理等在内的专业化、职业化标准等。最后是专业人员严重短缺、队伍整体素质有待提升。

    第三，政府购买居家养老服务财政投入力度不够。有关专家认为，政府购买居家养老服务全部由政府托底，资金来源单纯依赖财政性资金，即使在经济发达地区也难以保证。任何一项工作的开展都必须要有一定的经费来保障其正常运营。从目前的情况看，一些地区开展居家养老服务的经费主要来源于基层，依赖街镇补助、或占用社区办公经费等，但基层财力有限，居家养老服务所需经费存在着资金投入严重不足的问题。

    第四，项目成果应用有待改善。中央财经大学教授姜爱华所著《政府购公共服务“全过程”绩效评价探究》一文中认为，目前尽管我国多地政府购买公共服务绩效评价程序逐步走向完善，不少地方要求建立包含评价主体、绩效目标、评价方案和结果应用的评价程序。但就笔者调查了解在政府购买养老服务绩效评价的具体运行时，事后评价工作缺乏具体验收标准，结果应用不强。