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工作动态
对政府采购支持中小企业发展的调研与思考
一、我区政府采购支持中小企业发展基本情况
我区一直高度重视发挥政府采购政策作用支持中小企业（含中型、小型、微型企业）发展，持续扩大中小企业市场份额。2021年，我区政府采购共授予中小企业合同金额99.02亿元（因工程招标投标领域企业划分类型统计数据不完全，该数据不包含适用《招标投标法》的政府采购工程），占总采购规模的79.78%，同比上升1.68个百分点，其中授予小微企业合同金额占比78.16%，同比上升17.7个百分点。
（一）政策领航，支持中小企业落地见效。一是完善配套制度。2021年7月，率先在全国配套出台政府采购支持中小企业管理办法实施细则，以预算份额预留、价格评审优惠、同等优先采购、信息公开透明为抓手，结合我区实际，将预算预留比例从30%提标至40%，价格评审优惠下限从6%提标至8%，从政策制度层面给予中小企业更大的市场空间。二是强化技术保障。形成从采购预算、采购意向、采购计划到采购执行、采购合同全链条的中小企业政策落实信息化管理，特别是在采购意向环节增设面向中小企业预留份额公开，在采购计划环节从严把控不适宜情形适用，实时公布预算预留比例情况，在采购执行和合同环节加大中小企业信息公开力度，运用好社会监督力量。三是落地效果显著。从政策落地情况看，除不适宜中小企业提供情形外，200万元以下货物、服务及400万元以下工程项目均全部面向中小企业采购，超过200万元的货物、服务及400万元工程项目预留66.24%面向中小企业采购，超出规定预留比例26.24个百分点；从评审优惠情况看，对不适宜中小企业提供情形及未专门预留给中小企业的项目或采购包，货物、服务均给予8%以上的价格评审优惠，工程给予4%以上的价格评审优惠；从实际授予中小企业地域分布情况看，本地中小企业是获得我区政府采购合同的“主力军”，共13855家，占比91.12%，授予的合同金额81.48亿元，占比82.29%，外地中小企业1351家，占比仅8.88%，授予的合同金额17.54亿元，占比17.71%。
表3:2021年全区政府采购促进中小企业发展政策执行情况
（二）创新驱动，减轻中小企业资金负担。一是建立电子化交易机制。在疫情防控常态化的形势下，我区大力推广政府采购电子化交易平台应用，积极探索远程开标和“不见面”评审，降低企业参与成本。据不完全统计，2021年我区电子化交易共为企业节省投标文件制作费、差旅费等各类费用9400万元。二是打造信用融资新模式。在“降成本”的基础上延伸“易融资”，以合同融资模式为中小企业拓宽融资渠道，通过建立绿色通道、简化审批流程、提供优惠利率，为中小企业输送血液，2021年11家金融机构面向有融资需求的73家中小企业共发放融资贷款2.06亿元，占融资项目合同总额的79.84%。三是规范涉企收费行为。鼓励对诚信状况良好的中小企业免收投标保证金或降低投标和履约保证金收取比例，建立公共资源交易场所投标保证金自动退还机制；探索保证金保函在政府采购活动中的运用，通过构建政府、金融机构与中小企业合作平台，2021年为企业提供各类保证金保函8亿元，有效缓解了资金压力；全面清理整顿政府采购活动中的涉企收费，对除CA电子认证、投标、履约及代理服务费外的其他没有法律法规规定的收费行为予以规范。
（三）降低门槛，激发中小企业市场活力。一是扩大市场信息知晓度。依托政府采购地方分网、公共资源交易平台及宁夏168企业公共服务平台，最大限度扩展政府采购公告信息知晓范围，免费向社会公众提供采购文件在线预览和下载服务；严格落实采购意向公开制度，提前30天向社会公开采购标的、采购预算和采购需求，保障中小企业平等参与政府采购活动的权利。二是创新资格承诺信用制。以资格承诺函形式替代传统纸质财务报表、缴纳税收和社会保障资金证明等，在集中采购目录内项目试点成功的基础上，分步有序推广到全区范围。三是破除采购文件隐形壁垒。规范政府采购各类采购方式标准文本，形成全区一套体系、一套模板，从源头上杜绝采购主体利用采购文件设置隐形门槛，限制中小企业参与竞争。
二、政府采购支持中小企业发展中的短板和问题
2021年以来，我区大力落实政府采购支持中小企业发展政策，取得了良好的效果，但仍然存在一些短板和问题，主要表现在以下七个方面：
（一）政府采购交易机制增加中小企业成本。一是CA电子认证尚不兼容互认。目前，全国范围内尚未形成统一的政府采购交易大市场，各地在开展政府采购活动时，要求企业使用相应的CA电子认证参与投标，由于政策层面及技术底层逻辑不互通等多因素影响，各地使用的CA电子认证大部分不相同且不互认，据不完全统计，全国获得相关部门电子认证服务行政许可的认证机构超过30余家，多个CA电子认证显著增加中小企业投标成本。二是电子化交易方式产生额外费用。在推进电子化交易过程中，由于公共资源交易场所无法容纳所有政府采购项目，部分采购项目转向市场经营的第三方交易平台，企业参与投标时需额外向第三方交易平台缴纳固定金额或按预算金额比例计算的平台服务费用。
（二）采购操作环节还需进一步规范和改进。一是文件制作费用有待降低。目前，我区所有的招标文件均免费向企业提供，但企业仍需制作相应的纸质文件参与投标，即使在电子化交易中，采购人、采购代理机构及公共资源交易场所因电子交易系统风险或档案留存工作需要，仍需企业提供相应的纸质文件，据座谈了解，一份纸质投标文件的制作费用一般均超过百元。二是保证金按最高比例收取。政府采购法对投标保证金和履约保证金仅约定最高限额，采购人及采购代理机构通常以采购预算金额或采购合同金额乘以最高限额计算收取额度，特别是履约保证金，通常在采购人尚未支付任何合同资金前就要求中标或成交企业按照采购合同的10%提交，企业前期资金周转压力较大。三是合同支付不合理。政府采购合同资金支付虽然有财政兜底保障，但仍存在合同约定最后一期付款期限至一年甚至几年后变相作为货物、服务和工程的质量保证金、采购人履约验收不及时导致资金无法按时支付、中标供应商支付履约验收专家论证费用等情形。四是代理服务费无标准可依。全国尚无可参照执行的代理服务费费率标准，采购实践中，实际费率由采购人及采购代理机构在签订委托协议时协商确定，但由于代理服务费的支付主体一般为中标或成交企业，采购人没有协商降低费率的主动性和积极性，费率主要由采购代理机构单方确定，参与投标的企业没有任何可议价空间，只能被动接收，特别是对一些预算金额较小的采购项目，利润空间被进一步压缩可能会导致企业后期履约积极性不高，无法确保采购目的的实现。
（三）采购人落实中小企业支持政策顾虑较多。采购人多对中小企业持不信任或怀疑态度，从主观上更倾向于大企业或大品牌，违规设置一些限制或排斥中小企业条款，如滥用不适宜中小企业提供情形，将应专门面向中小企业采购的项目定义为不适宜，削弱中小企业竞争力；在采购文件中设置独立法人、特定金额业绩、审计报告盈利、在本地设立分支机构或注册等资格条件或评审因素；对不适宜中小企业提供情形或未预留给中小企业的采购项目采取“一刀切”方式，不允许企业以联合体或合同分包形式参与，变相限制小微企业市场竞争等。在排查设置不合理条件对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇专项清理行动中，各采购人就自查发现2020年以来设置排他性或限制性条款达到529个，涉及采购金额12.91亿元。
（四）中小企业内在竞争力不强。中小企业本身能力不足，普遍存在资金实力不够、融资能力差、抗风险能力弱、信息不畅通、生产成本较高、产品服务质量有差距、品牌建设及运作能力不足等问题，直接制约中小企业参与政府采购活动；有些中小企业缺乏诚信，存在侥幸心理，伪造资质、恶意压价谋取中标或成交，后期提供的产品和服务不符合投标文件承诺和合同约定，严重影响中小企业声誉。
（五）中小企业政策衔接不到位。主要表现在工程采购领域，由于我国《招标投标法》和《政府采购法》“两法分立”，而《招标投标法》及其实施条例并未对政府采购政策功能作出规定，履行招标投标流程的政府采购工程及参照执行政府采购流程的PPP项目基本没有落实预算份额预留及价格评审优惠等政策，使之成为大型企业“圈地跑马”的主阵地；国家相关部委推行的工程总承包（EPC）项目模式将很多小型项目汇总打包以综合评估法方式开展招标工作，也进一步降低了中小企业中标的概率。
（六）中小企业政策落实仍有堵点。一是中小企业政策扶持对象难认定。采购实践中，中小企业的界定和确认通常以企业自我书面声明为主，且中小企业从业人员、营业收入及资产总额均属动态指标，采购人、采购代理机构和评审专家很难在短暂的开评标时间内进行甄别核实，可能导致不符合资格条件的企业参与政府采购活动或中标，符合资格条件的企业反而被排除在外；个别供应商特别是经销商对货物的实际生产商信息不够了解，出具的中小企业承诺函中存在遗漏内容或虚假陈述，影响政府采购活动质量。二是政府采购信用融资支持力度仍显不够。由于中小企业融资具有“薄本微利”特征，加之市县财政资金紧张、资金管理不规范，金融机构向市县推广信用融资的风险较大、积极性不高。三是政策理解执行存在偏差。个别评审专家或采购代理机构知识更新不及时，仍以废止的中小企业文件作为评判依据，否定相关中小企业投标资格或未给予价格评审优惠；对专门面向中小企业采购的项目，对其中的小微企业重复给予价格评审优惠政策，影响政府采购活动的公平公正性。四是小微企业政策支持力度突显不足。从2021年政府采购预留给小微企业政策执行情况来看，我区超过200万元的货物和服务及超过400万元的工程采购项目专门预留给小微企业的采购项目总预算为4.55亿元，仅占面向中小企业采购项目总预算的13.63%，与60%的规定标准差距较大。
三、加强政府采购支持中小企业发展的对策建议
提升中小企业竞争力是构建新发展格局、推动高质量发展的重要基础，要进一步压实政府采购促进中小企业政策落地，以政府采购的“减法”换取中小企业效益的“加法”和市场活力的“乘法”，不断提振市场信心、稳定市场主体，增强经济发展后劲和可持续性。
（一）完善制度，为中小企业发展提供政策加持助力。建议联合相关部门从招标投标法律法规层面制定政府采购支持中小企业政策，加大工程招标投标领域的政策落实力度；在全国范围内建立CA电子认证兼容互通机制，实现“一把CA走遍全国”；规范第三方交易平台，将政府采购项目全部纳入公共资源交易平台，统一数据、统一监管，实现“平台之外无交易”；规范政府采购电子交易档案管理，鼓励对以电子化交易方式开展的政府采购项目不再留档纸质档案，督导采购人加大电子交易档案的管理和规范。
（二）探索试点，为中小企业发展提供创新政策洼地。建议允许在一定范围内试点取消投标保证金或降低保证金法定最高限额标准；建立政府采购合同预付款制度，对适宜开展预付款的政府采购项目，鼓励提高对中小企业的预付款比例；建立中小企业统一大市场数据平台，加强与各部门对中小企业在参与政府采购活动、合同信用融资、信用评价中的数据归集和运用，为金融机构向中小企业融资提供更多数据支撑；建议研究制定关于代理服务费收取指导标准，在公平公正的基础上开展市场化定价，修改完善《政府采购代理机构管理办法》，由采购人按照采购代理机构的服务质量支付代理服务费，激发采购人议价积极性。
（三）强化服务，为中小企业发展提供良好外部环境。
通过媒体和各种途径大力宣传政府采购促进中小企业政策，让政府采购各方主体认识到支持中小企业发展的重要性，营造思想共识；搭建大企业与中小企业优势互补、共同提高的合作平台，鼓励小微企业与大中型企业组成联合体投标或大中型企业向小微企业分包参与政府采购活动，发挥各自特长，鼓励采购人对适宜的项目允许企业组成联合体投标或以合同分包形式参加投标；规范不适宜中小企业提供情形的适用范围，对不适宜情形要进行充分的市场调研或邀请第三方专业机构、专家进行咨询论证；从严审批政府采购进口产品，为中小企业提供更大市场空间。
（四）内强筋骨，为中小企业发展提供强劲内生动力。“打铁还需自身硬”，中小企业要想在激烈的市场竞争中占有一席之地，既要在提升自身创新能力和专业化水平上“苦练内功”，在开发面向市场需求的产品与服务、提供产业链供应链多元化配套服务、参与解决关键核心技术“卡脖子”问题等方面下更大功夫，也要眼光向外，认真学习政府采购法律法规，熟悉政府采购流程，及时关注政府采购信息，合理选择政府采购目标市场，严格按照采购文件要求进行响应，中标后保质保量履行合同约定，维护自身良好的市场声誉。
（五）加强监管，为中小企业发展夯实基础保障。将政府采购支持中小企业发展政策作为采购执行和日常监管考核重要内容，按时公开政府采购政策执行具体方案及年度执行情况，对未按规定执行政府采购政策或未完成相关预算份额预留比例的严格问责追责。 （宁夏财政厅） |
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